英国新首相的权力下放改革能走多远

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　　【国际观察】
　　设立“北方唐宁街10号”

英国新首相的权力下放改革能走多远

　　作者：徐瑞珂（北京外国语大学英语学院英国研究中心副主任、西藏民族大学外语学院〔南亚学院〕副院长）
　　7月24日，英国首相安迪·伯纳姆首次在位于英格兰西北部城市曼彻斯特市中心赫伦大厦的“北方唐宁街10号”办公。英国政治版图由此出现了南北两个权力坐标，以伦敦为唯一权力中枢的格局开始松动。
　　伯纳姆设立“北方唐宁街10号”的初衷是让中央决策者更接地气，缩小与普通民众的距离。他认为，中央决策者若长期在伦敦以外的地区办公，将更容易了解不同地区面临的经济和民生问题，从而更愿意支持权力下放，实现英国央地权力关系的再平衡。唯有如此，比中央政府更了解各地产业禀赋和民生痼疾的地方政府才能享有更多决策权，提升因地制宜发展地方经济并改善民生的主观能动性和创造力。
　　让地方获得更多自主权
　　伯纳姆在“北方唐宁街10号”主持政务后的首次公开演讲中表示，设立这一办公地点的根本目的是让权力下沉，让地方民众能够依靠自己的力量扭转局面、推动变革。地方只有获得更多自主行动的能力，才能真正改善自身的发展状况。
　　从伯纳姆6月29日首次提出设立“北方唐宁街10号”的构想，到7月24日正式进驻办公，前后不足一个月。如今，赫伦大厦已成为伯纳姆进行改革的前沿阵地。为确保“北方唐宁街10号”的有效运转，使之既成为“推动英国权力结构重塑的神经中枢”，又成为“促进经济增长的发动机”，伯纳姆甫一上任便推出一揽子制度和人事安排。
　　他计划每周至少安排一天在此处办公，并继续住在大曼彻斯特地区的居所；组建首相与内阁办公室，以强化首相权威，并将“北方唐宁街10号”纳入其管理架构；把部分经济决策职能从伦敦迁至曼彻斯特，原由财政部负责的“地方经济增长政策”以及原由住房、社区与地方政府部负责的“地方经济增长与权力下放战略”转入“北方唐宁街10号”。
　　在人事安排上，首席国务大臣路易丝·黑格统筹管理“北方唐宁街10号”；原大曼彻斯特联合管理局行政长官、现任首相府副幕僚长卡罗琳·辛普森常驻“北方唐宁街10号”，负责推动权力下放及中央-地方政策协调；“北方唐宁街10号”总司长萨姆·利斯特负责管理公务员团队，确保该机构的正常运转。按照现有规划，到2027年底，预计将有多达300名公务员进驻或定期在此办公。
　　重启国家经济委员会、提升地方领导人在中央决策中的发言权，成为伯纳姆将权力下放落到实处的重要抓手。国家经济委员会最初由戈登·布朗领导的工党政府于2008年成立，旨在协调英国应对源自美国的全球性金融危机。在伯纳姆主持的国家经济委员会中，地方领导人与财政大臣及其他资深内阁大臣共同参加，企业和工会代表也可根据议题选择性参与。7月24日，伯纳姆在“北方唐宁街10号”主持首次国家经济委员会会议，除了包括现任财政大臣约翰·希利在内的多名内阁大臣外，英格兰的13个地区市长和大曼彻斯特地区副市长（市长一职暂时空缺）也应邀参会。伯纳姆承诺，涉及地方的重大决定应由中央政府与地方政府共同作出，地方领导人可以更直接地参与国家经济决策，而不再被动接受中央政府的指示。
　　促进经济增长是关键
　　权力下放并非最终目的，而是伯纳姆在英国各地推动国有化和再工业化、缩小地区发展不平衡的手段。根据哈佛大学肯尼迪政府学院7月8日发布的一份研究报告，21世纪第一个十年末期，英国地区生产率差距已超过德国东西部和意大利南北部。近年来，这一差距虽出现轻微收窄迹象，但部分原因是伦敦地区生产率增长乏力，英国地区发展不平衡的问题依然突出。在伯纳姆看来，只有实现了权力下放，让地方获得更多自主权，“北方唐宁街10号”才能完成如下三项重任，从而缩小地区发展差距：第一，扩大水务、能源和住房等基本民生领域的公共所有权；第二，推动英国广大地区实现再工业化；第三，振兴城镇，优先扶持那些长期遭到忽视的地区。
　　伯纳姆把促进经济增长作为其执政的第一要务。他认为，只有实现经济增长，才能从根本上解决长期困扰英国普通民众的生活成本危机。他将“北方唐宁街10号”比作经济增长的“战情室”，希望以战时动员般的紧迫感和执行力推进经济发展议程，将交通、住房、技能、就业、产业等原本由中央政府各部门分割的政策重新拼接起来，让中央政府各部门、地区市长、联合管理局和企业能够形成“统一战线”，不再各自执行相互竞争甚至彼此矛盾的方案。
　　会否形成“曼彻斯特中心主义”
　　伯纳姆将权力下放议程直接交由“北方唐宁街10号”统辖，实际上是希望利用首相的政治权威，迫使中央政府各部门向地方移交交通、住房、技能培训、就业支持和地方经济发展等方面的权限。换言之，伯纳姆的设想是先由“北方唐宁街10号”集中协调权力下放事宜，再将具体权力和资源交给地方政府。
　　这种策略也引发了舆论的担忧。英国《卫报》在其社论中表示：“通过强化中央权力来推进权力下放议程这一看似矛盾的做法，源于英国国家治理体系运作方式中的一种反常现象，或者更确切地说，源于这一体系的运转失灵。”伯纳姆反对“伦敦中心主义”的后果可能是又形成“曼彻斯特中心主义”。
　　分析认为，“北方唐宁街10号”能否真正实现“权力下放”这一目标，取决于三个关键指标：地方政府是否获得稳定的财政拨款和较高的自主支配权；交通、住房、技能培训和产业发展等实际权限是否真正从中央部门转移到地方政府；地方领导人是否能够实质性影响国家预算和经济政策，而不是仅受邀参加咨询会议。若不能实现这三个硬性指标，“北方唐宁街10号”将沦为政治摆设，仅能算作“中央政府换了办公地址”，无法使地方政府真正分享权力。
　　除了在英格兰推行权力下放外，伯纳姆还计划通过“北方唐宁街10号”在已经实行权力下放的苏格兰、威尔士和北爱尔兰，实施深度的权力下放或“二次放权”，赋予这3个地区的基层政府更大的自主权。目前，苏格兰、威尔士和北爱尔兰政府对伯纳姆的权力下放计划仍持观望或犹豫态度。如果伯纳姆在权力下放问题上激化与这些地区政府的矛盾，可能会助长这些地区的民族主义情绪，加剧英国的分裂风险。
　　通过设立“北方唐宁街10号”，伯纳姆成功撬开了英国中央政府紧闭已久的权力闸门，但这只是其漫漫改革路的第一步。此前英国前首相斯塔默政府实施的分权改革，正是伯纳姆的前车之鉴。斯塔默在任期间通过《英格兰的权力下放白皮书》、战略性地方治理机构和一体化财政拨款安排，搭建并扩展了促进英格兰分权的制度框架。然而，这场改革“制度建设有余，实际放权不足”。伯纳姆只有在“北方唐宁街10号”这一新的制度平台下，将权力下放落到实处，让地方政府在经济和民生事务上拥有真正的自主权，才能取得分权改革的成功。
　　此外，即使伯纳姆能顺利推进权力下放，也不意味着英国经济必然走出低增长困境。《经济合作与发展组织经济调查：英国2026》报告明确指出，权力的下放不会自动转化为生产率的增长，其成效取决于地方政府是否具备与新增权力相匹配的行政能力、专业人才和稳定财源。对伯纳姆而言，更大的考验是如何推动地方政府提升治理能力，将新增权力转化为促进经济增长和改善民生的动力。
　　《光明日报》（2026年07月28日 16版）
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